姬兆亮
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“我們?nèi)嫔罨母?，就要激發(fā)市場蘊(yùn)藏的活力。”11月27日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要持續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)?！蔽覈谛姓徟矫嬖?jīng)長期存在著以批代管、標(biāo)準(zhǔn)不清、流程繁瑣、多頭管理等問題，導(dǎo)致企業(yè)在辦理行政審批過程中經(jīng)常遭遇“玻璃門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”等困境，嚴(yán)重制約了企業(yè)活力。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時(shí)度勢、攻堅(jiān)克難，深化“放管服”改革，加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，在上海浦東新區(qū)率先試點(diǎn)，著力破解企業(yè)“辦證難”問題。
欲流之遠(yuǎn)者，必浚其泉源。推進(jìn)“證照分離”改革，重點(diǎn)是要處理好政府和市場關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。浦東的改革試點(diǎn)，從國家戰(zhàn)略的高度，從改革全局的高度“大膽試、大膽闖、自主改”，為全國積累可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。
探索先行先試，形成浦東樣本?！白C照分離”改革試點(diǎn)3年多來，上海市浦東新區(qū)取得了一系列歷史性成果，初步形成了以“企業(yè)導(dǎo)向、系統(tǒng)集成、法治引領(lǐng)、信用支撐”為特征的“放管服”改革浦東樣本。兩批共計(jì)198項(xiàng)改革事項(xiàng)（其中國務(wù)院批復(fù)同意的兩輪改革試點(diǎn)事項(xiàng)163項(xiàng)，上海市政府報(bào)國務(wù)院自主改事項(xiàng)35項(xiàng)）全面落實(shí)，并得到國務(wù)院的高度認(rèn)可，在全國范圍進(jìn)行了復(fù)制推廣。受益于“證照分離”改革，浦東新區(qū)各類納稅主體數(shù)量與2015年相比，增長了24%，年均增長8%。2018年，上海市浦東新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值突破1萬億元。在今年10月世界銀行公布的《2020年?duì)I商環(huán)境報(bào)告》中，中國全球營商環(huán)境排名從前年的78名躍升至31名，其中上海統(tǒng)計(jì)權(quán)重為55%。
圍繞企業(yè)主體，破解痛點(diǎn)難點(diǎn)。2015年12月，國務(wù)院批復(fù)同意在上海市浦東新區(qū)對116項(xiàng)企業(yè)市場準(zhǔn)入審批事項(xiàng)實(shí)施改革，揭開了“證照分離”改革序幕。“證照分離”改革著力破解市場主體“辦證難”“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題，最大限度地減少審批事項(xiàng)、簡化審批流程、優(yōu)化審批服務(wù)，最大程度地降低企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)門檻和成本。在推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)過程中，上海市浦東新區(qū)始終堅(jiān)持企業(yè)導(dǎo)向：問需于企業(yè)，將事項(xiàng)清單按行業(yè)分類推送給企業(yè)，通過企業(yè)“眾籌”改革事項(xiàng)；問策于企業(yè)，梳理企業(yè)建議，圍繞重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，針對企業(yè)痛點(diǎn)研究確定改革方式；問效于企業(yè)，全面了解企業(yè)感受度和滿意度，持續(xù)優(yōu)化完善改革舉措。第三方評估顯示，“證照分離”改革以來，營商環(huán)境改善很大的企業(yè)占88%；對行政審批制度改革滿意的占92%。
注重系統(tǒng)集成，突出協(xié)同高效?！按蟮乐梁啠瑢?shí)干為要?！被仡櫳虾Ｊ衅謻|新區(qū)“證照分離”改革歷程，始終堅(jiān)持以“減證”促“簡政”，在行政審批上做“減法”，把“放手”當(dāng)作最大的“抓手”，同時(shí)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，堅(jiān)持“放手”但不“甩手”，持續(xù)推進(jìn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變。在“放”的方面，著重體現(xiàn)“一個(gè)轉(zhuǎn)變、兩個(gè)確立”：一個(gè)轉(zhuǎn)變即轉(zhuǎn)變審批管理模式，從重事前準(zhǔn)入審核轉(zhuǎn)為重事中事后監(jiān)管；兩個(gè)確立即確立清單管理制度，將涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)全部納入清單管理，清單之外，企業(yè)取得營業(yè)執(zhí)照即可自主開展經(jīng)營；確立“四扇門”改革方式，取消審批的注重協(xié)同配套，改為備案的注重當(dāng)場辦結(jié)，告知承諾的注重信用支撐，優(yōu)化審批服務(wù)的注重簡便透明。在“管”的方面，探索確立了“雙告知、雙反饋、雙跟蹤、雙隨機(jī)、雙評估、雙公示”的“六個(gè)雙”政府全程閉環(huán)綜合監(jiān)管新模式。在“服”的方面，強(qiáng)化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”融合創(chuàng)新，推動(dòng)政府管理創(chuàng)新與信息技術(shù)深度融合，依托“一網(wǎng)通辦”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)扁平化、便捷化、智能化，讓數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿。（見下圖）
堅(jiān)持法治引領(lǐng)，促進(jìn)制度革新。上海市浦東新區(qū)在推進(jìn)“證照分離”改革過程中，按照重大改革于法有據(jù)的要求，準(zhǔn)確把握和處理改革與法治的辯證關(guān)系。一方面堅(jiān)持“在法治下推進(jìn)改革”，充分發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)和保障作用。運(yùn)用法治思維對行政審批事項(xiàng)依據(jù)進(jìn)行全面梳理，分層分類提出法治保障路徑并推動(dòng)實(shí)施。對擬取消審批事項(xiàng)，先后提請國務(wù)院、上海市人大常委會(huì)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施相關(guān)法規(guī)有關(guān)規(guī)定，運(yùn)用綜改授權(quán)“自主改”暫時(shí)調(diào)整實(shí)施相關(guān)地方性法規(guī)和市級部門規(guī)范性文件有關(guān)規(guī)定。在“一業(yè)一證”改革中，運(yùn)用上海市人大常委會(huì)授權(quán)，由區(qū)人大作出支持改革的決定，在厘清“行業(yè)綜合許可證”中多重法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確相關(guān)行政主體法律責(zé)任，排除相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)。另一方面堅(jiān)持“在改革中完善法治”，依法推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。上海市浦東新區(qū)在推進(jìn)改革過程中，將實(shí)踐中已經(jīng)相對成熟的改革經(jīng)驗(yàn)和措施及時(shí)上升為法規(guī)，比如對擬實(shí)施告知承諾事項(xiàng)，提出立法建議并參與起草全國第一個(gè)規(guī)范告知承諾制度的地方政府規(guī)章，加強(qiáng)對違反告知承諾行為的處罰力度，提升告知承諾實(shí)施效果。比如推動(dòng)將運(yùn)用綜改授權(quán)作出暫時(shí)調(diào)整實(shí)施地方性法規(guī)有關(guān)規(guī)定的做法上升為地方性法規(guī)。再比如正在積極推動(dòng)將實(shí)踐中行之有效的“六個(gè)雙”綜合監(jiān)管制度上升為地方政府規(guī)章等，成為改革推動(dòng)法治完善的鮮活樣板。
強(qiáng)化信用支撐，創(chuàng)新監(jiān)管體系?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)是以信用為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)。完善以信用為抓手的新型治理體系，是深化政府“放管服”改革，規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要支撐。近年來，上海市浦東新區(qū)大力推動(dòng)“信用浦東”建設(shè)，通過夯實(shí)信用基礎(chǔ)、完善評信體系、拓展信用應(yīng)用，以信用服務(wù)的大提升，促進(jìn)營商環(huán)境的大躍升和市場主體的大發(fā)展。信用基礎(chǔ)設(shè)施方面，建成“一庫一網(wǎng)一平臺”信用信息化基礎(chǔ)設(shè)施，信用平臺橫向與浦東新區(qū)所有職能部門互聯(lián)互通，縱向與上海市市級平臺對接，實(shí)現(xiàn)法人、自然人信用信息全覆蓋。信用監(jiān)管方面，形成了貫穿市場主體全生命周期，銜接事前信用核查和信用承諾、事中信用評估分級和分類檢查、事后聯(lián)合獎(jiǎng)懲和信用修復(fù)的全過程閉環(huán)監(jiān)管。信用綜合評估方面，在“六個(gè)雙”綜合監(jiān)管機(jī)制中嵌入以公共信用評估和行業(yè)信用評估互為補(bǔ)充、互相支撐的評估體系，對市場主體進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)智能評估和信用自動(dòng)分級分類。信用信息應(yīng)用方面，在行政審批、政策扶持、招標(biāo)投標(biāo)等事項(xiàng)中，開展了信用核查，對于誠實(shí)守信的企業(yè)，優(yōu)先支持或提供便利化服務(wù)。
持續(xù)深化改革，再造業(yè)務(wù)流程。黨的十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列為全黨的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略任務(wù)。在第二屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)上，習(xí)近平總書記發(fā)出了繼續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境的號召，表示將繼續(xù)針對制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出矛盾，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要領(lǐng)域加快改革步伐。2019年8月，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，從12月1日起，在全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)，對中央層面設(shè)定的全部523項(xiàng)涉企經(jīng)營許可事項(xiàng)，推動(dòng)照后減證和簡化審批。11月30日，李克強(qiáng)總理就在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)作出重要批示。12月2日，國務(wù)院召開“證照分離”改革全覆蓋試點(diǎn)工作電視電話會(huì)議，進(jìn)行培訓(xùn)動(dòng)員部署。上海市浦東新區(qū)將更加積極主動(dòng)地?fù)?dān)起國家戰(zhàn)略，勇當(dāng)新時(shí)代全國改革開放和創(chuàng)新發(fā)展的標(biāo)桿,根據(jù)全覆蓋總體要求，一方面率先啟動(dòng)“證照分離”改革全覆蓋工作，逐項(xiàng)對照523事項(xiàng)清單，按照直接取消審批、審批改為備案、實(shí)行告知承諾和優(yōu)化審批服務(wù)四種改革方式，分級分類細(xì)化落實(shí)改革舉措；另一方面在“證照分離”改革的基礎(chǔ)上，上海市浦東新區(qū)率先探索開展“一業(yè)一證”改革。從以“部門為中心”的單個(gè)事項(xiàng)改革，向“以企業(yè)為中心”的業(yè)務(wù)流程革命性再造轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)“一帽牽頭、一鍵導(dǎo)航、一單告知、一表申請、一標(biāo)審核、一證準(zhǔn)營”。今年7月31日啟動(dòng)改革，截至11月底，只涉及區(qū)級事權(quán)的43個(gè)行業(yè)已全面實(shí)施，實(shí)現(xiàn)全程網(wǎng)辦，共核發(fā)54張行業(yè)綜合許可證。
“證照分離”改革是刀刃向內(nèi)以政府職能轉(zhuǎn)變推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生動(dòng)實(shí)踐。面向未來，改革開放再出發(fā)使命在肩。上海市浦東新區(qū)將深入貫徹習(xí)近平總書記考察上海時(shí)的重要講話精神，按照李克強(qiáng)總理關(guān)于更大力度推進(jìn)“放管服”改革、扎實(shí)做好“證照分離”改革試點(diǎn)擴(kuò)面工作的批示要求，在上海市委市政府堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，不忘初心、牢記使命，勇當(dāng)標(biāo)桿，敢為闖將，緊抓制度創(chuàng)新這個(gè)核心，對標(biāo)國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，持續(xù)向縱深推進(jìn)“證照分離”改革試點(diǎn)，努力打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境。（作者系上海市浦東新區(qū)政協(xié)主席）
